构建我国旅游发展整体治理的新格局

2018-09-25 14:56:08    所在频道:  学者观点频道    来源: 中国旅游报
  原标题:构建我国旅游发展整体治理的新格局
  
  党和国家机构改革组建文化和旅游部,为加强党对旅游工作的全面领导,进一步推进旅游治理体系和治理能力现代化奠定了坚实基础。以此次机构改革为契机,不断总结政府旅游治理的经验和教训,通过顶层设计和组织实施,一定能形成我国旅游整体治理的新格局。
  
  深化党和国家机构改革是推进国家治理体系和治理能力现代化的一场深刻变革。与以往历次机构改革不同的是,此次党和国家机构改革更加注重系统性、整体性、协同性。党的十九届三中全会提出深化党和国家机构改革要遵循优化协同高效的原则,“优化协同高效”深刻总结了改革开放以来历次党和国家机构改革的成功经验,抓住了当前党和国家机构职能体系存在的突出问题,为各领域各层级推进国家治理体系和治理能力现代化指出了正确的道路,同时也对新形势下更好适应旅游业发展的趋势和规律,不断完善我国旅游治理体系、推进旅游治理能力现代化指明了具体方向。
  
  旅游业是综合性行业。改革开放40年来,旅游业从内涵到外延不断发生变化,加上近年来交通不断完善、网络技术进步、产业跨界融合等因素,都使得政府的旅游治理行为更为复杂,也倒逼政府不断寻找更能适应旅游业发展规律的治理模式。我国旅游业发展进程中,虽然设置了旅游行政管理部门实施行业管理,但实际上从中央到地方一直都在探索旅游发展的整体治理模式,实践中的探索大致可分为三种类型。第一种是机制型的以权威为依托的跨部门协同模式,并可细分为“职务权威”和“组织权威”两种,“职务权威”指由党政主要领导亲自担任协调人,“组织权威”指由党委政府中的核心部门作为牵头部门,研究、协调和推进本地旅游业发展中的重大事项。第二种以体制型为主即设置具有综合协调职能的旅游发展委员会,作为政府组成部门。第三种是协商型的横向协同模式,如非常设的议事协调机构、部门联席会议制度或不定期的部门间专题会议形式,一般由旅游行政管理部门牵头,在我国较为多见。这三种类型的旅游整体治理模式在不同时期、不同地区都发挥了重要的作用,但从实践看也有不足之处,如权威发挥不够造成部门间优化不足,没有做到一类事项由一个部门统筹、一件事情由一个部门负责;再如旅游主体机构不强造成协同难度加大,部门间各种性质的权责壁垒、权责缝隙、利益冲突在所难免,这些在一定程度上影响了旅游业的改革发展。
  
  着眼于新时代中国特色社会主义主要矛盾的变化和更好满足人民群众对美好生活的需要,此次党和国家机构改革组建了文化和旅游部,为加强党对旅游工作的全面领导,进一步推进旅游治理体系和治理能力现代化奠定了坚实基础。以此次机构改革为契机,不断总结政府旅游治理的经验和教训,通过顶层设计和组织实施,一定能形成我国旅游整体治理的新格局。
  
  构建党领导下的权威式旅游整体治理新格局。旅游工作是党的工作的重要内容,加强党对旅游工作的领导是改革开放以来权威式旅游治理模式最为有效的根本原因。构建党领导下的坚强有力的旅游整体治理格局,要进一步强化党对旅游工作的领导。各级党委要更加主动地承担起对发展旅游业的领导责任,加强对旅游发展重大工作的顶层设计、总体布局、统筹协调,加强对旅游跨部门治理的权威协同。要从制度上落实党的领导职责,在法律法规层面明确党组织在旅游改革发展中的职责和作用。要发挥好党的领导者的关键作用。党的领导者是领导活动的主体,党的领导者在推动工作时,既会受到政治、经济等权力因素考量的影响,也会受自身能力、精力、阅历等非权力因素的影响。因此,在推动旅游整体治理时,相关部门思考问题要能主动与领导者保持一致,始终把发展旅游业与领导者的重点考虑紧密结合,从而为旅游发展获得更有力的推动。
  
  构建有统有分、有主有次的旅游整体治理新格局。党的十九届三中全会指出,协同就是要实现有统有分、有主有次的协同。有统有分、有主有次,针对的是以往旅游治理中各部门责权利不明晰的问题。为此,要坚持一类事项原则上由一个部门统筹、一件事情原则上由一个部门负责,在发展旅游业问题上进一步明确旅游政策法规、发展规划、财政预算、综合监管等事项由一个部门统筹,进一步明确旅游主体行政机构和相关机构各自应负责的具体事情。要有明确的考核奖惩机制,有效避免统分结合的设计在实践中流于形式,考核奖惩机制规定的越具体越容易实施。要根据不同的旅游治理事项,搭建核心型、扩展型、深化型等主次有别的治理结构。核心型治理针对广大游客最关注、反应最强烈的诉求,如旅游应急救援机制应普遍建立,确保能快速有效地解决突发问题。扩展型治理虽不紧急但与游客利益息息相关,如旅游公共服务设施建设,这种协同治理应尽可能用完善机制的方式进行。深化型治理针对相对高层次公共服务,如旅游环境氛围的营造,这些领域游客初始感知并不深刻,但却能够起到锦上添花的作用。
  
  构建有利于文旅深度融合的旅游整体治理新格局。文化是旅游的灵魂,旅游是文化的重要载体。文化和旅游的融合可以让更多文化资源、文化要素转化为旅游产品,用文化的养分滋养旅游,丰富旅游的内涵,拓展旅游的空间;可以依托旅游的产业化、市场化手段,丰富文化产品的供给类型和供给方式,让旅游为社会主义核心价值观弘扬传播、为中国特色社会主义文化繁荣发展搭建更多更广的平台。通过机构改革促进文旅深度融合,对于推动文化事业、文化产业和旅游业融合发展,提高国家文化软实力和中华文化影响力具有重要意义。为此要做好文旅融合发展的顶层设计,坚持宜融则融、能融尽融,加强战略研究和制度设计,研究制订促进文化和旅游融合发展的政策举措、发展规划,配套推进文旅深度融合过程中的相关立法工作,推动有关行业标准的充分整合。促进文化和旅游在公共服务、产业发展、市场监管、科技创新、对外和对港澳台交流与合作等领域加强深度融合,推出一批文化和旅游融合发展的示范区、示范项目等。
  
  构建更加高效运转的旅游整体治理新格局。提高体制机制的效率效能,既要靠机构改革,也要靠各领域各层级机构的各司其职、各尽其职、有序协同。机构改革后,仍然有必要建立健全新形式的旅游跨部门协调机制,增加权威协同设计,明晰各部门的职责,加强日常工作考核。随着旅游行政主体机构的加强,还应培养和发现更多适应旅游发展形势的“旅游工匠”。旅游治理的综合性、复杂性,决定了各级旅游机构负责人在新形势下应具备更强的政治意识能力、善治能力、行政协调能力等,才能有效担负起创造和维护旅游公共利益、处理旅游公共事务的社会责任。此外,科技发展和网络技术进步使得整体性治理越来越需要打破信息孤岛,加强政府的信息服务管理平台建设,改善政府内部的业务流程。各部门之间需要统一信息共享的种类、标准、范围、流程,保证实施的通用框架、政策和标准足够灵活,加快推进部门间旅游类政务信息共用联通,才能持续有效地回应游客的多元需求。
  
  (作者单位:北京交通大学)

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